Fundacja Europejskiej Kultury Prawnej

HISTORIA I TEORIA PRAWA

PRAWO PUBLICZNE

PRAWO PRYWATNE

PODZIAŁ WEDŁUG PAŃSTW

Category Archives: Szwajcaria

Demokracja bezpośrednia w Szwajcarii – czy na pewno wzór do naśladowania?

Demokracja bezpośrednia w Szwajcarii – czy na pewno wzór do naśladowania?

Szwajcaria powszechnie uchodzi za kolebkę demokracji bezpośredniej. Zalążka dzisiejszych instytucji upatrywać można w istniejących już w XIII wieku Landsgemeinde – zgromadzeniach obywateli zamieszkujących dany kanton (nazywany ówcześnie państwem lub kantonem leśnym – Waldstaat). Zgromadzenia te zajmowały się głównie kwestiami ustalania podatków, wymierzania sprawiedliwości czy lokalnymi sprawami o charakterze gospodarczym. Ten sposób sprawowania władzy utrwalił się w kantonach leśnych i przetrwał aż do końca XVIII wieku.

 Istotny okres rozwoju instytucji demokracji bezpośredniej nastąpił w pierwszej połowie XIX wieku, kiedy to większość kantonów przyjęła konstytucje, w których przewidziano, oprócz obligatoryjnego referendum konstytucyjnego, również instytucję weta ludowego i inicjatywy ludowej ustawodawczej. Gdy 1848 r. opracowywano pierwszą konstytucję państwa szwajcarskiego, naturalnym było więc uwzględnienie w niej tak instytucji obligatoryjnego referendum konstytucyjnego, jak i ludowej inicjatywy konstytucyjnej. W 1874 r. wprowadzono również weto ludowe. Instytucja ta miała zrekompensować obywatelom szwajcarskim przekazanie części kompetencji kantonów na rzecz władz federalnych, co nastąpiło właśnie przyjętą w 1874 r. Konstytucją Federalną.

 Instytucje te z czasem ewoluowały – podniesiono próg liczby głosów koniecznych do uzyskania w celu przedłożenia propozycji nowelizacji konstytucji, bądź rozpisania referendum fakultatywnego wobec zgłoszenia weta ludowego, rozszerzono zakres aktów prawnych, wobec których obywatele mogą wyrazić sprzeciw, jak i wprowadzono ograniczenia czasu na zbieranie podpisów. Niemniej istota instytucji demokracji bezpośredniej nie uległa zmianie do chwili obecnej.

 

Sposób ukształtowania przedmiotowych instytucji sprzyja ich powszechnemu wykorzystywaniu. Na taką ocenę pozwala przede wszystkim fakt, iż o zgłoszeniu weta ludowego (i przeprowadzeniu w związku z tym referendum), jak i o poddaniu pod głosowanie powszechne inicjatywy ludowej konstytucyjnej decydują w ostateczny sposób obywatele. Kancelaria Federalna i Zgromadzenie Federalne badają, czy spełnione zostały przesłanki formalne (określona liczba podpisów zebrana w określonym czasie, zgodność inicjatywy ludowej z prawem międzynarodowym bezwzględnie wiążącym, jej spójność formy i tematyki), ale żaden z organów państwowych nie ma możliwości zablokowania poddania danego aktu pod głosowanie tylko ze względów politycznych. Jeśli rząd bądź parlament nie podzielają propozycji przedstawionych w inicjatywie ludowej proponującej określoną nowelizację Konstytucji, mogą przygotować własny projekt, konkurencyjny wobec obywatelskiego.

Ważny jest także brak wymogu osiągnięcia określonego quorum dla uzyskania wiążącego wyniku głosowań. Okoliczność ta jest istotna, gdyż gdyby quorum wymagające np. uczestnictwa 50% uprawnionych obywateli obowiązywało w Szwajcarii, jedynie w około 1/5 z przeprowadzonych w latach 2001-2010 głosowań powszechnych osiągnięto by wynik wiążący. Ciekawe są przesłanki braku wprowadzenia tego wymogu – jak podkreślają komentatorzy, zabieg ten ma na celu umożliwienie podjęcia decyzji osobom, które są zainteresowane wzięciem udziału w glosowaniu. Ustanowienie quorum faworyzowałoby natomiast osoby, które ze swojego prawa nie korzystają.

Ponadto brak ograniczeń co do materii, których dotyczyć mogą inicjatywy ludowe konstytucyjne i ich bezpośredni charakter, oraz szeroki katalog aktów, wobec których zastosowanie znajduje instytucja weta ludowego, również pozwalają uznać, iż instytucje te odgrywają znaczącą rolę. Cenne jest również to w przypadku inicjatyw ludowych, że to nie komitet inicjatywy, ale Rada Federalna opracowuje orędzie (Botschaft), w którym przedstawia skutki wprowadzenia danej nowelizacji, analizuje jej zgodność z prawem międzynarodowym, a także z prawem krajowym, wskazując na konsekwencje, również finansowe, przyjęcia danej inicjatywy. Brak obowiązku przedstawienia takiego uzasadnienia przez komitet inicjatywy, który to wymóg jest znany m.in. ustawodawstwu polskiemu, powoduje, że komitety nie muszą ponosić dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem profesjonalnego uzasadnienia proponowanej nowelizacji Konstytucji Federalnej.

Mogłoby się więc wydawać, że instytucje demokracji bezpośredniej w Szwajcarii funkcjonują w sposób niemal idealny, pozwalając obywatelom na wyrażanie poglądów i współuczestniczenie w formowaniu polityki państwa. Czy taka ocena jest słuszna? Wydaje się, że rzeczywistość daleka jest jednak od ideału.

Gdy przyjrzymy sie podmiotom występującym z inicjatywą czy to referendalną czy ludową konstytucyjną, okazuje się, że organizacje społeczne i związki zawodowe są głównymi inicjatorami referendów fakultatywnych i inicjatyw ludowych. Brak jest w zasadzie inicjatyw pochodzących od obywateli, którzy działaliby ad hoc, organizując się jedynie na potrzeby złożenia danej inicjatywy. Ponadto partie polityczne, również te mające swoich przedstawicieli w Radzie Federalnej, chętnie korzystają z instytucji demokracji bezpośredniej, wykorzystując je jako narzędzie pozwalające na zamanifestowanie stanowiska opozycyjnego, które w rządzie czy parlamencie nie znalazłoby uznania.

Sytuacja ta musi rodzić mieszane uczucia, gdy zwrócimy uwagę na fakt, że w Szwajcarii brak jest regulacji mających na celu zapewnienie jawności finansowania tak partii politycznych jak i samych kampanii referendalnych. Z jednej strony kampanie te nie mogą być finansowane z budżetu państwa i prowadzone są na zasadach czysto komercyjnych (reklamy w mediach czy plakaty finansowane są samodzielnie przez podmioty prowadzące kampanie). Z drugiej strony brak jest jakichkolwiek przepisów wprowadzających jawność finansowania kampanii. Uczestnicy kampanii (a może nim być każdy, kto wyrazi taką chęć – brak jest, w przeciwieństwie np. do ustawodawstwa polskiego, jakichkolwiek ograniczeń prawnych) mogą przyjmować środki finansowe od każdego darczyńcy (również zagranicznego)  i nie muszą tego faktu ujawniać. Jedynie w trzech kantonach wprowadzono regulacje nakazujące ujawniać wpłaty dla partii politycznych przekraczające 10 000 CHF (Ticino), wpłaty dla partii politycznych i na kampanie referendalne i wyborcze przekraczające 5 000 CHF (Neuchâtel) oraz wszystkie wpłaty na partie polityczne i na kampanie (Genewa).

Taki stan rzeczy ma naturalnie swoje uzasadnienie – partie polityczne uchodzą w Szwajcarii za podmioty należące do tzw. sfery prywatnej. Najczęściej funkcjonują w formie stowarzyszeń, które jeśli nie prowadzą działalności gospodarczej, nie muszą ujawniać żadnych deklaracji w przedmiocie swoich finansów. Nie wydaje się to jednak przeszkadzać Szwajcarom, jako że do chwili obecnej nigdy nie została złożona jakakolwiek inicjatywy ludowa, mająca za przedmiot nowelizację wprowadzającą zmiany w tym zakresie. Jak dalece przekonanie o słuszności takiego pojmowania funkcji partii politycznych oraz kampanii wyborczych i referendalnych jest zakorzenione w mentalności Szwajcarów niech także świadczy orzeczenie Trybunału Federalnego. W 1999 r. uznał on, że przepisy kantonalne wprowadzone ówcześnie w kantonie Ticino, zakazujące dotowania kampanii wyborczych kwotami przekraczającymi 50 000 CHF (pochodzącymi od jednego podmiotu), są niezgodne z Konstytucją Federalną, jako sprzeczne z zasadą proporcjonalności, a także godzące w zasadę równych szans wszystkich podmiotów uczestniczących w życiu politycznym!

Brak odpowiednich przepisów regulujących kwestie transparentności prowadzenia kampanii referendalnych, jak i finansowania partii politycznych (które jeśli nie występują same z inicjatywą, niemal zawsze są czynnymi uczestnikami kampanii referendalnych) nie uszedł uwadze organizacji międzynarodowych. GRECO (Grupa Państw Przeciwko Korupcji działająca przez Radzie Europy) od 2007 r. monitoruje ustawodawstwo Szwajcarii, rekomendując wprowadzenie odpowiednich zmian w zakresie jawności finansowania kampanii i partii politycznych.

W chwili obecnej nic nie wskazuje jednak na to, że stan prawny w tym zakresie miałby ulec zmianie. Zgromadzenie Federalne nie wyraża zainteresowania podjęciem prac legislacyjnych, podobnie jak i same kantony nie inicjują ustaw mających wprowadzić odpowiednie normy prawne. A szkoda, gdyż brak odpowiednich przepisów może stawiać pod znakiem zapytania motywacje komitetów inicjatyw, jak i uczestników kampanii referendalnych.

Przywołane w artykule twierdzenia odnośnie zastosowania instytucji demokracji bezpośredniej w Szwajcarii poparte zostały badaniami obejmującymi okres 2001 – 2010, opisanymi w pracy doktorskiej pt. „Instytucje demokracji bezpośredniej w Konfederacji Szwajcarskiej. Uregulowania prawne i praktyka ustrojowa,” obronionej w 2014 r. na Wydziale Prawa i Administracji UJ. 

Hanna Bednarz

Doktor nauk prawnych (specjalność: prawo konstytucyjne), adwokat. Zainteresowania naukowe oscylują głównie wokół prawa konstytucyjnego porównawczego, ze szczególnym uwzględnieniem instytucji demokracji bezpośredniej. Zawodowo zajmuje się w przeważającej mierze prawem finansowym Unii Europejskiej i Konfederacji Szwajcarskiej.

Pozostaw komentarz

Jak w szwajcarskim zegarku, czyli o funkcjonowaniu instytucji referendum w Szwajcarii

Jak w szwajcarskim zegarku, czyli o funkcjonowaniu instytucji referendum w Szwajcarii

To niewielkie kantonalne państwo stawiane jest za wzór systemu realizującego antyczne założenia demokracji. Szwajcaria rzeczywiście jest ewenementem na skalę światową, jeśli chodzi o stopień rozwoju form bezpośredniego udział obywateli w sprawowaniu rządów, co widać szczególnie dobrze na przykładzie funkcjonowania instytucji referendum. Dość powiedzieć, że mimo prężnego rozwoju mechanizmów demokracji bezpośredniej nie tylko w Europie, ale i poza nią, ponad połowa wszystkich przeprowadzanych na świecie głosowań ludowych odbywa się właśnie w Szwajcarii.

Demokracja bezpośrednia jest ideą budzącą równie wiele sporów na gruncie nauk prawnych i politycznych. Jest ona często definiowana jako zespół instytucji pozwalających narodowi-suwerenowi na podejmowanie ostatecznych wiążących rozstrzygnięć w sferze życia publicznego. To założenie pozwala na wyróżnienie również mechanizmów demokracji semibezpośredniej, które dają obywatelom kompetencję do wysuwania projektów na szczeblu krajowym, ale nie pozwalają dokonywać ostatecznych rozstrzygnięć.

Szwajcaria to państwo o niezwykle długiej tradycji demokracji bezpośredniej, a jej instytucje zakorzenione są głęboko w jego historii, sytuacji geopolitycznej oraz uwarunkowaniach społecznych. Państwo to jako związek kantonów formuje się już od ponad 700 lat, i co charakterystyczne, jest to proces oddolny. Przez wieki poszczególne gminy i kantony łączyły się, stopniowo tworząc współczesną Konfederację Szwajcarską. W kontekście rozwoju instytucji demokracji bezpośredniej znamienne jest, że już konstytucja z 1848 roku wprowadziła do porządku prawnego instytucję referendum obligatoryjnego.

Aktualnie kwestie ustrojowe w Szwajcarii reguluje konstytucja 1999 roku, w której drugi rozdział Tytułu IV dotyczy inicjatywy ludowej i referendum. Mechanizmy te wykorzystywane są w tym kraju z różnym nasileniem na trzech poziomach – federalnym, kantonalnym oraz gminnym. Ponadto na podstawie konstytucji można wyróżnić trzy typy referendów.

Pierwszy typ to referendum obligatoryjne, wymagalne na podstawie konstytucji. Konstytucja wyróżnia trzy sytuacje, w których musi być ono przeprowadzone: w przypadku zmiany ustawy zasadniczej, przystąpienia Szwajcarii do organizacji zbiorowego bezpieczeństwa lub wspólnoty ponadnarodowej oraz uchwalenia ustawy uznanej przez parlament za pilną. Ustawa taka musi obowiązywać przez czas dłuższy niż rok, a także „nie mieć podstaw konstytucyjnych”. Oznacza to, że ustawa poszerza ustaloną w konstytucji materię ustawową jednocześnie nie będąc w sprzeczności z Konstytucją. Aby wynik takiego referendum był wiążący, uzyskana musi zostać tzw. podwójna większość, czyli większość głosujących oraz większość kantonów. Charakter referendum obligatoryjnego ma również stawiane narodowi w przypadku niejednomyślności izb parlamentu pytanie, czy należy wprowadzić całkowitą zmianę konstytucji.

Drugi typ referendum to referendum fakultatywne, które zainicjowane może być przez przynajmniej 50 tys. uprawnionych lub 8 kantonów (z 26). Referenda takie dotyczą przeważnie ustaw federalnych oraz umów międzynarodowych. Również Zgromadzenie Narodowe ma prawo przedstawić narodowi pytanie dotyczące konkretnych typów umów międzynarodowych.

Trzeci rodzaj referendum polega natomiast na akceptacji w głosowaniu ogólnopaństwowym unormowania zaproponowanego w drodze inicjatywy ludowej.

Instytucje demokracji bezpośredniej w Szwajcarii są dużo silniej wykorzystywane, a obywatele dużo bardziej aktywni, na poziomie kantonów niż na poziomie federalnym. Podstawowym instrumentem w tym przypadku również jest referendum, jednak warto zauważyć, że szczególnie małe kantony, takie jak Unterwalden lub Appenzell, zamiast z tego mechanizmu, korzystają wciąż z najdawniejszej i najczystszej formy demokracji bezpośredniej, jaką jest zgromadzenie ludowe (Landsgemeinde). Z kolei na najniższym szczeblu organizacyjnym – na poziomie gmin – to właśnie zgromadzenie ludowe jest najbardziej rozpowszechnionym mechanizmem, a referendum wykorzystywane jest tylko w około 20% z prawie 3 tys. gmin.

Obywatel Szwajcarii ma możliwość decydowania w drodze referendum o sprawach państwowych co najmniej kilka razy w ciągu roku. Statystyki pokazują, że pod koniec XX wieku ilość referendów wzrosła znacząco i wtedy również frekwencja w głosowaniach federalnych unormowała się na poziomie około 45% (po znaczącym spadku notowanym od początku XX stulecia). Badając udział Szwajcarów w ogólnokrajowych referendach Wolf Linder, znany politolog zajmujący się głównie badaniami nad szwajcarskim modelem demokracji, doszedł do ciekawych wniosków. Twierdzi on, że około 30% społeczeństwa świadome jest praw i obowiązków obywatelskich i zawsze bierze udział w referendach. Około 20%, które nie jest zadowolone z funkcjonowania państwa lub kierunku jego polityki, nie głosuje nigdy. Natomiast pozostałe 50% idzie do urn w zależności od tego, czy kwestia przedstawiona narodowi w pytaniu referendalnym dotyczy ich interesów, czy nie. Ma to znaczący wpływ na zmienny udział obywateli Szwajcarii w przeprowadzanych referendach, który w latach 1990-2009 wahał się od 35% do 55%. Wydawać by się mogło, że nie jest to wysoki wynik, jednak biorąc pod uwagę stosunkowo dużą częstotliwość inicjowanych głosowań, trzeba przyznać, że Szwajcarzy aktywnie uczestniczą w życiu państwa. Świadczy o tym również fakt, że w latach 1990-2009 na 249 przeprowadzonych referendów, aż 70% stanowiły referenda fakultatywne lub polegające na akceptacji inicjatywy ludowej.

Bibliografia i zarazem ciekawa lektura na temat demokracji bezpośredniej (nie tylko w Szwajcarii):

Wolf Linder, Demokracja szwajcarska. Rozwiązywanie konfliktów w społeczeństwie wielokulturowym, Rzeszów 1996

Wolf Linder et al. Demokracja bezpośrednia: szwajcarska demokracja modelem dla XXI wieku?, Wydawnictwo Naukowe Semper, Warszawa 2011

Magdalena Musiał-Karg, Demokracja bezpośrednia w Szwajcarii. Wykorzystanie ICT w procedurach głosowania [w:] Demokracja bezpośrednia: wymiar globalny i lokalny, Lublin 2010

Piotr Uziębło, Demokracja partycypacyjna: wprowadzenie, Wydawnictwo Centrum Badań Społecznych, Gdańsk 2009.

Alicja Limburska

Pozostaw komentarz