Fundacja Europejskiej Kultury Prawnej

HISTORIA I TEORIA PRAWA

PRAWO PUBLICZNE

PRAWO PRYWATNE

PODZIAŁ WEDŁUG PAŃSTW

Category Archives: prawo konstytucyjne

Zmiany w Wymiarze Sprawiedliwości

Zmiany w Wymiarze Sprawiedliwości

W ostatnim czasie obserwujemy szereg zmian w Ministerstwie Sprawiedliwości. Na podstawie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze, uchwalonej 28 stycznia 2016 r. Minister Sprawiedliwości – Zbigniew Ziobro – został również nowym Prokuratorem Generalnym. Podobna sytuacja miała miejsce również w latach 2005-2007, za czasów poprzednich rządów PIS-u.

Jak twierdzi Premier PR Beata Szydło: „dzięki takiemu połączeniu funkcji, obywatele mają odzyskać zaufanie do wymiaru sprawiedliwości” [TVP Info, Konferencja Prasowa]. Z kolei zdaniem Prezydenta RP Andrzeja Dudy ma to się przyczynić do: „[…] zwiększenia skuteczności działań państwa w ochronie obywateli” [http://wiadomosci.onet.pl/kraj/…].

Połączenie tych ważnych funkcji jest jednym z postanowień obrad Okrągłego Stołu z 1989 roku, mającym na celu uzyskanie kontroli parlamentu nad prokuraturą. Za podstawowe przyczyny wprowadzenia ustawy z dnia 31 marca 2010 roku w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, dotyczącej przede wszystkim rozdzielenia funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości, uznaje się zwiększenie niezależności Prokuratury. Miało to uodpornić ją jak i zarazem samych prokuratorów na wpływy polityczne ze strony władzy wykonawczej. Prokuratura mogła od tej pory m.in. samodzielnie wszcząć postępowanie śledcze. Zdaniem Platformy Obywatelskiej reforma ta miała także przetrzeć drogę dla dalszych reform i zmodernizowania działalności Prokuratury Generalnej. Po wprowadzeniu w życie ustawy w 2010 roku nowym Prokuratorem Generalnym został Andrzej Seremet. [http://polska.newsweek.pl/…html].

W ostatnim czasie, wraz ze zmianami legislacyjnymi, doszło również do zmian osobowych – Premier Beata Szydło powołała na wniosek Zbigniewa Ziobro nowego zastępcę Prokuratora Generalnego – Bogdana Święczkowskiego, który w 2005 roku kandydował na stanowisko Prokuratora Generalnego. Wiceprokuratorem generalnym ds. przestępczości zorganizowanej i korupcji został Marek Pasionek. Trzema pozostałymi zastępcami Prokuratora Generalnego zostali: Robert Hernand, Krzysztof Sierak oraz Dariusz Gabrel.

Pod rządami nowej ustawy o prokuraturze (art. 13) Zbigniew Ziobro będzie miał władzę nad: pionem śledczym Instytutu Pamięci Narodowej, Prokuraturą Wojskową oraz bezpośrednią kontrolę nad śledztwem dotyczącym Katastrofy Smoleńskiej. Prokurator Generalny oraz nni upoważnieni przez niego prokuratorzy nie będą mogli zostać ukarani za działania niezgodne z prawem, jeżeli działali w interesie publicznym lub na rzecz bezpieczeństwa państwa.

Ponadto struktura organizacyjna Prokuratury również doznała sporych przeobrażeń. W miejsce Prokuratury Generalnej ma powstać Prokuratura Krajowa. Dojdzie także do zmian kierowniczych oraz zniesiona zostaje kadencyjność urzędów. Dotychczasowe dochodzenia dyscyplinarne, prowadzone wobec prokuratorów mają stać się jawne, zostaną także wprowadzone oświadczenia majątkowe. Od 4 kwietnia tego roku przewiduje się likwidację dotychczas odrębnej Prokuratury Wojskowej.

Istnieją też plany dotyczące zmiany w strukturze sądów, a konkretnie zniesienia sądów apelacyjnych lub sądów rejonowych [http://wyborcza.pl…dzien-ziobry.html]. Minister Sprawiedliwości ma uzyskać większą władzę i kontrolę nad sądami. Planuje się podniesienie wymaganego wieku dla kandydatów na stanowisko sędziowskie do 35 lat. Ponadto małe sądy mają zostać połączone, a duże rozdzielone tak, aby w każdym było mniej więcej od 60 do 80 sędziów. Celem rzeczonych zmian jest zwiększenie efektywności i sprawności prac sądów. Choć można usłyszeć sporo pozytywnych głosów na temat tych zmian, to z drugiej strony liczni, sceptycznie do nich nastawieni, przypominają fiasko reformy Jarosława Gowina. Reforma Jarosława Gowina z 1 stycznia 2013 roku dotyczyła likwidacji sądów rejonowych, co miało się przyczynić do usprawnienia pracy pozostałych sądów.

Minister Sprawiedliwości rozszerzył też zakres przysługujących mu instrumentów, dzięki zmianom dokonanym w prawie karnym. Od teraz legalnymi dowodami stają się nagrania pochodzące z podsłuchów czy ze specjalnych operacji, przeprowadzanych z naruszeniem przepisów. Zwiększono także uprawniania funkcjonariuszy służb specjalnych, którzy od teraz mają prawo do inwigilowania Internetu. Zgodnie z nową ustawą przyznano im uprawnienia nie tylko do przeglądania stron internetowych, na które logowali się użytkownicy sieci, ale także do przeglądania całej aktywności użytkownika, od momentu kiedy rozpoczęła się transmisja danych. Funkcjonariusze uzyskali również dostęp do korespondencji użytkowników [http://polska.newsweek.pl/…html].

11 marca 2016 r. został zniesiony proces kontradyktoryjny. Według Waldemara Budy, posła PiS, reforma z lipca 2015 roku dokonująca szeregu istotnych zmian w procedurze karnej, nie sprawdza się. Proces kontradyktoryjny miał sprawić, że sędzia stanie się obserwatorem toczącego się postępowania, nie będzie zaś zbierał dowodów czy przesłuchiwał świadków, bowiem te uprawnienia zostały przekazane prokuraturze. Poseł argumentuje, że  reforma z lipca 2015 roku nie jest efektywna, i przyczyni się do coraz większej liczby uniewinnień [http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly…html].

Wprowadzone zmiany są realizacją postulatów zawartych w kampanii PiS – u. Od teraz Zbigniew Ziobro, jako Minister Sprawiedliwości i zarazem Prokurator Generalny ma przede wszystkim bezpośredni wpływ na struktury śledcze IPN oraz na najważniejsze dochodzenie w państwie dotyczące Katastrofy Smoleńskiej. Pozostałe zmiany dotyczące przeobrażenia struktury i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości mają na celu zwiększenie efektywności i skuteczności działania. Od teraz, zdaniem przedstawicieli PiS – u, sądy mają rozstrzygać więcej spraw, a procesy mają być bardziej przystępne.

Autor: Marta Włodarz

 

Literatura:

Wiadomości Onet, Połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Duda podpisał ustawę., dostęp 12 marca 2016

http://wiadomosci.onet.pl/kraj/polaczenie-funkcji-ministra-sprawiedliwosci-i-prokuratora-generalnego-duda-podpisal/e9kv12

Gazeta Wyborcza, Dzień Ziobry, dostęp 12 marca 2016

http://wyborcza.pl/1,75968,19715722,dzien-ziobry.html

Newsweek Polska, Co przyniosło rozdzielenie ministerstwa od prokuratury ?, dostęp 19 marca 2016

http://polska.newsweek.pl/co-przynioslo-rozdzielenie-ministerstwa-od-prokuratury,86135,1,1.html

Newsweek Polska, Co mogą służby specjalne? Nowe zasady wchodzą w życie, dostęp 12 marca 2016

http://polska.newsweek.pl/ustawa-pis-o-inwigilacji-uchwalona-jakie-dane-moze-pobierac-policja,artykuly,377422,1.html

Gazeta Prawna,  Jaki: Reforma procesu kontradyktoryjnego jest konieczna, dostęp 12 marca 2016

http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/927033,reforma-procesu-kontradyktoryjnego-jaki.html

 

Źródła multimedialne:

TVP Info, Konferencja Prasowa Premier RP Beaty Szydło i Ministra Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry, dostęp 04.03.2016

Pozostaw komentarz

Referendum Lokalne  – A jaki jest Twój głos?

Referendum Lokalne – A jaki jest Twój głos?

W związku z ostatnim artykułem Krzysztofa Trnki pod tytułem „Referendum lokalne – przejaw demokracji bezpośredniej czy gra pozorów?” pojawił się szereg pytań, które zrodziły u autora ankiety chęć korespondowania z treścią wyżej wymienionego artykułu. Z racji, że poruszona kwestia jest wciąż aktualna być może i Ty czytelniku zechcesz oddać swój głos. Co społeczeństwo myśli o referendum lokalnym? Wyniki ankiety już wkrótce.

Pozostaw komentarz

Referendum lokalne – przejaw demokracji bezpośredniej czy gra pozorów?

Referendum lokalne – przejaw demokracji bezpośredniej czy gra pozorów?

 

W ciągu ostatnich kilku miesięcy politycy i media odmienili słowo „referendum” przez wszystkie przypadki. Cynicy twierdzą, iż nagły, zbiegający się w czasie z kampanią wyborczą zwrot polityków wszystkich opcji ku ideom demokracji bezpośredniej jest zagrywką obliczoną na zdobycie kilku punktów procentowych w sondażach, ale autor niniejszego tekstu, mający jak najwyższe mniemanie o przymiotach moralnych polskiej klasy politycznej, nie chce dać takim kalumniom wiary. Skoro więc miłościwie nam panujący wyciągnęli z lamusa instytucje istniejące już od ponad dekady, warto przyjrzeć się tworzącym je regulacjom prawnym i odpowiedzieć na pytanie, na ile realizują one ideę (dodajmy iż konstytucyjną, patrz art. 4 ust. 2 in fine) demokracji bezpośredniej. Ponieważ większość komentatorów skupia się na referendum ogólnokrajowym, niniejszy tekst poświęcony jest jego starszemu, lokalnemu bratu (temat bardzo aktualny, gdyż niektóre samorządy, m. in. wrocławski, zdecydowały się przy okazji referendum ogólnokrajowego zadać członkom swoich wspólnot pytania związane ze sprawami lokalnymi).
Zgodnie z ustawą z dnia 15 września 2000 roku, prawo inicjatywy w referendum lokalnym przysługuje 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy lub powiatu i 5% mieszkańców województwa. Liczby te mogą się wydawać niskie i dogodne dla grup dążących do zwołania referendum, stają się jednak zaporowe, gdy skonfrontować je z miażdżącymi wszelkie bajanie o społeczeństwie obywatelskim realiami polskiego życia publicznego. W drugiej turze wyborów prezydenckich we Wrocławiu, mieście rzekomo postępowym, wzięło udział 32% wyborców. Mając na uwadze, iż wybór gospodarza miasta jest kwestią znacznie bardziej ważką niż jakikolwiek problem poruszany w referendum lokalnym, wydaje się wątpliwym, aby zebranie podpisów 10% mieszkańców miasta było zadaniem łatwym, a nawet możliwym dla grupy wnioskodawców pozbawionej wsparcia logistycznego, organizacyjnego i finansowego jednej z większych partii politycznych. Wypacza to samą ideę referendum jako sposobu na zabranie głosu przez podmioty obywatelskie (a nie profesjonalnych polityków). A przecież grupa wnioskodawców ma jedynie za zadanie rozpocząć proces debaty publicznej i takiegoż podejmowania decyzji, a nie zbierać zawczasu głosy potrzebne do zaakceptowania ich propozycji.
Kolejną przeszkodą na drodze do podejmowania decyzji poprzez referendum lokalne jest konieczność uzyskania wysokiej frekwencji, aby wynik stał się rozstrzygający. Wynosi ona 30% uprawnionych do głosowania, co, w świetle żenującego wprost poziomu zaangażowania Polaków w sprawy ich wspólnot lokalnych, najczęściej pozostaje w sferze pobożnych życzeń. Osobna regulacja dotyczy referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego – aby jego wynik stał się wiążący, konieczna jest frekwencja na poziomie 3/5 liczby osób uprawnionych, które brały udział w jego wyborze. Zważywszy na to, iż do rzadkości należą sytuacje, w których zwycięska w wyborach samorządowych partia czy wójt/burmistrz/prezydent miasta uzyskuje 3/5 z oddanych głosów, polscy samorządowcy mogą spać spokojnie.
Nawet gdyby jednak wnioskodawcom udało się zebrać konieczne podpisy, a następnie frekwencja dopisała, nie istnieje żadna procedura, która zmusiłaby organy jednostki samorządu terytorialnego do wcielenia w życie decyzji podjętej przez społeczeństwo w drodze referendum. Organ stanowiący może więc zwlekać dowolnie długo z podjęciem właściwej uchwały lub wypaczyć wolę lokalnego demosu nie do poznania i nie istnieją żadne środki prawne by temu przeciwdziałać.
Po co więc tworzyć ustawę, która teoretycznie daje członkom wspólnot samorządowych szansę na wyrażenie swojej woli, w praktyce jednak znacznie to utrudnia, wręcz uniemożliwia? Odpowiedź na to pytanie pozostawiam Tobie, Czytelniku.
Na sam koniec oddajmy głos Przewodniczącemu Rady Miejskiej Wrocławia, Jackowi Ossowskiemu, radnemu z klubu prezydenta Dutkiewicza (artykuł z 13.07.15 pt. „Władza dzieli się władzą”, Gazeta Wyborcza Wrocław): „Jestem zwolennikiem demokracji przedstawicielskiej, a nie bezpośredniej. Wrocławianie wybierają władze miasta i radnych co cztery lata. I co cztery lata przy urnach ich rozliczają. Podstawową sprawą jest sprawność w zarządzaniu miastem, a referenda i inicjatywy uchwałodawcze są rozwiązaniem mało praktycznym.”

Krzysztof Trnka

Pozostaw komentarz

Demokracja bezpośrednia w Szwajcarii – czy na pewno wzór do naśladowania?

Demokracja bezpośrednia w Szwajcarii – czy na pewno wzór do naśladowania?

Szwajcaria powszechnie uchodzi za kolebkę demokracji bezpośredniej. Zalążka dzisiejszych instytucji upatrywać można w istniejących już w XIII wieku Landsgemeinde – zgromadzeniach obywateli zamieszkujących dany kanton (nazywany ówcześnie państwem lub kantonem leśnym – Waldstaat). Zgromadzenia te zajmowały się głównie kwestiami ustalania podatków, wymierzania sprawiedliwości czy lokalnymi sprawami o charakterze gospodarczym. Ten sposób sprawowania władzy utrwalił się w kantonach leśnych i przetrwał aż do końca XVIII wieku.

 Istotny okres rozwoju instytucji demokracji bezpośredniej nastąpił w pierwszej połowie XIX wieku, kiedy to większość kantonów przyjęła konstytucje, w których przewidziano, oprócz obligatoryjnego referendum konstytucyjnego, również instytucję weta ludowego i inicjatywy ludowej ustawodawczej. Gdy 1848 r. opracowywano pierwszą konstytucję państwa szwajcarskiego, naturalnym było więc uwzględnienie w niej tak instytucji obligatoryjnego referendum konstytucyjnego, jak i ludowej inicjatywy konstytucyjnej. W 1874 r. wprowadzono również weto ludowe. Instytucja ta miała zrekompensować obywatelom szwajcarskim przekazanie części kompetencji kantonów na rzecz władz federalnych, co nastąpiło właśnie przyjętą w 1874 r. Konstytucją Federalną.

 Instytucje te z czasem ewoluowały – podniesiono próg liczby głosów koniecznych do uzyskania w celu przedłożenia propozycji nowelizacji konstytucji, bądź rozpisania referendum fakultatywnego wobec zgłoszenia weta ludowego, rozszerzono zakres aktów prawnych, wobec których obywatele mogą wyrazić sprzeciw, jak i wprowadzono ograniczenia czasu na zbieranie podpisów. Niemniej istota instytucji demokracji bezpośredniej nie uległa zmianie do chwili obecnej.

 

Sposób ukształtowania przedmiotowych instytucji sprzyja ich powszechnemu wykorzystywaniu. Na taką ocenę pozwala przede wszystkim fakt, iż o zgłoszeniu weta ludowego (i przeprowadzeniu w związku z tym referendum), jak i o poddaniu pod głosowanie powszechne inicjatywy ludowej konstytucyjnej decydują w ostateczny sposób obywatele. Kancelaria Federalna i Zgromadzenie Federalne badają, czy spełnione zostały przesłanki formalne (określona liczba podpisów zebrana w określonym czasie, zgodność inicjatywy ludowej z prawem międzynarodowym bezwzględnie wiążącym, jej spójność formy i tematyki), ale żaden z organów państwowych nie ma możliwości zablokowania poddania danego aktu pod głosowanie tylko ze względów politycznych. Jeśli rząd bądź parlament nie podzielają propozycji przedstawionych w inicjatywie ludowej proponującej określoną nowelizację Konstytucji, mogą przygotować własny projekt, konkurencyjny wobec obywatelskiego.

Ważny jest także brak wymogu osiągnięcia określonego quorum dla uzyskania wiążącego wyniku głosowań. Okoliczność ta jest istotna, gdyż gdyby quorum wymagające np. uczestnictwa 50% uprawnionych obywateli obowiązywało w Szwajcarii, jedynie w około 1/5 z przeprowadzonych w latach 2001-2010 głosowań powszechnych osiągnięto by wynik wiążący. Ciekawe są przesłanki braku wprowadzenia tego wymogu – jak podkreślają komentatorzy, zabieg ten ma na celu umożliwienie podjęcia decyzji osobom, które są zainteresowane wzięciem udziału w glosowaniu. Ustanowienie quorum faworyzowałoby natomiast osoby, które ze swojego prawa nie korzystają.

Ponadto brak ograniczeń co do materii, których dotyczyć mogą inicjatywy ludowe konstytucyjne i ich bezpośredni charakter, oraz szeroki katalog aktów, wobec których zastosowanie znajduje instytucja weta ludowego, również pozwalają uznać, iż instytucje te odgrywają znaczącą rolę. Cenne jest również to w przypadku inicjatyw ludowych, że to nie komitet inicjatywy, ale Rada Federalna opracowuje orędzie (Botschaft), w którym przedstawia skutki wprowadzenia danej nowelizacji, analizuje jej zgodność z prawem międzynarodowym, a także z prawem krajowym, wskazując na konsekwencje, również finansowe, przyjęcia danej inicjatywy. Brak obowiązku przedstawienia takiego uzasadnienia przez komitet inicjatywy, który to wymóg jest znany m.in. ustawodawstwu polskiemu, powoduje, że komitety nie muszą ponosić dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem profesjonalnego uzasadnienia proponowanej nowelizacji Konstytucji Federalnej.

Mogłoby się więc wydawać, że instytucje demokracji bezpośredniej w Szwajcarii funkcjonują w sposób niemal idealny, pozwalając obywatelom na wyrażanie poglądów i współuczestniczenie w formowaniu polityki państwa. Czy taka ocena jest słuszna? Wydaje się, że rzeczywistość daleka jest jednak od ideału.

Gdy przyjrzymy sie podmiotom występującym z inicjatywą czy to referendalną czy ludową konstytucyjną, okazuje się, że organizacje społeczne i związki zawodowe są głównymi inicjatorami referendów fakultatywnych i inicjatyw ludowych. Brak jest w zasadzie inicjatyw pochodzących od obywateli, którzy działaliby ad hoc, organizując się jedynie na potrzeby złożenia danej inicjatywy. Ponadto partie polityczne, również te mające swoich przedstawicieli w Radzie Federalnej, chętnie korzystają z instytucji demokracji bezpośredniej, wykorzystując je jako narzędzie pozwalające na zamanifestowanie stanowiska opozycyjnego, które w rządzie czy parlamencie nie znalazłoby uznania.

Sytuacja ta musi rodzić mieszane uczucia, gdy zwrócimy uwagę na fakt, że w Szwajcarii brak jest regulacji mających na celu zapewnienie jawności finansowania tak partii politycznych jak i samych kampanii referendalnych. Z jednej strony kampanie te nie mogą być finansowane z budżetu państwa i prowadzone są na zasadach czysto komercyjnych (reklamy w mediach czy plakaty finansowane są samodzielnie przez podmioty prowadzące kampanie). Z drugiej strony brak jest jakichkolwiek przepisów wprowadzających jawność finansowania kampanii. Uczestnicy kampanii (a może nim być każdy, kto wyrazi taką chęć – brak jest, w przeciwieństwie np. do ustawodawstwa polskiego, jakichkolwiek ograniczeń prawnych) mogą przyjmować środki finansowe od każdego darczyńcy (również zagranicznego)  i nie muszą tego faktu ujawniać. Jedynie w trzech kantonach wprowadzono regulacje nakazujące ujawniać wpłaty dla partii politycznych przekraczające 10 000 CHF (Ticino), wpłaty dla partii politycznych i na kampanie referendalne i wyborcze przekraczające 5 000 CHF (Neuchâtel) oraz wszystkie wpłaty na partie polityczne i na kampanie (Genewa).

Taki stan rzeczy ma naturalnie swoje uzasadnienie – partie polityczne uchodzą w Szwajcarii za podmioty należące do tzw. sfery prywatnej. Najczęściej funkcjonują w formie stowarzyszeń, które jeśli nie prowadzą działalności gospodarczej, nie muszą ujawniać żadnych deklaracji w przedmiocie swoich finansów. Nie wydaje się to jednak przeszkadzać Szwajcarom, jako że do chwili obecnej nigdy nie została złożona jakakolwiek inicjatywy ludowa, mająca za przedmiot nowelizację wprowadzającą zmiany w tym zakresie. Jak dalece przekonanie o słuszności takiego pojmowania funkcji partii politycznych oraz kampanii wyborczych i referendalnych jest zakorzenione w mentalności Szwajcarów niech także świadczy orzeczenie Trybunału Federalnego. W 1999 r. uznał on, że przepisy kantonalne wprowadzone ówcześnie w kantonie Ticino, zakazujące dotowania kampanii wyborczych kwotami przekraczającymi 50 000 CHF (pochodzącymi od jednego podmiotu), są niezgodne z Konstytucją Federalną, jako sprzeczne z zasadą proporcjonalności, a także godzące w zasadę równych szans wszystkich podmiotów uczestniczących w życiu politycznym!

Brak odpowiednich przepisów regulujących kwestie transparentności prowadzenia kampanii referendalnych, jak i finansowania partii politycznych (które jeśli nie występują same z inicjatywą, niemal zawsze są czynnymi uczestnikami kampanii referendalnych) nie uszedł uwadze organizacji międzynarodowych. GRECO (Grupa Państw Przeciwko Korupcji działająca przez Radzie Europy) od 2007 r. monitoruje ustawodawstwo Szwajcarii, rekomendując wprowadzenie odpowiednich zmian w zakresie jawności finansowania kampanii i partii politycznych.

W chwili obecnej nic nie wskazuje jednak na to, że stan prawny w tym zakresie miałby ulec zmianie. Zgromadzenie Federalne nie wyraża zainteresowania podjęciem prac legislacyjnych, podobnie jak i same kantony nie inicjują ustaw mających wprowadzić odpowiednie normy prawne. A szkoda, gdyż brak odpowiednich przepisów może stawiać pod znakiem zapytania motywacje komitetów inicjatyw, jak i uczestników kampanii referendalnych.

Przywołane w artykule twierdzenia odnośnie zastosowania instytucji demokracji bezpośredniej w Szwajcarii poparte zostały badaniami obejmującymi okres 2001 – 2010, opisanymi w pracy doktorskiej pt. „Instytucje demokracji bezpośredniej w Konfederacji Szwajcarskiej. Uregulowania prawne i praktyka ustrojowa,” obronionej w 2014 r. na Wydziale Prawa i Administracji UJ. 

Hanna Bednarz

Doktor nauk prawnych (specjalność: prawo konstytucyjne), adwokat. Zainteresowania naukowe oscylują głównie wokół prawa konstytucyjnego porównawczego, ze szczególnym uwzględnieniem instytucji demokracji bezpośredniej. Zawodowo zajmuje się w przeważającej mierze prawem finansowym Unii Europejskiej i Konfederacji Szwajcarskiej.

Pozostaw komentarz

Jak w szwajcarskim zegarku, czyli o funkcjonowaniu instytucji referendum w Szwajcarii

Jak w szwajcarskim zegarku, czyli o funkcjonowaniu instytucji referendum w Szwajcarii

To niewielkie kantonalne państwo stawiane jest za wzór systemu realizującego antyczne założenia demokracji. Szwajcaria rzeczywiście jest ewenementem na skalę światową, jeśli chodzi o stopień rozwoju form bezpośredniego udział obywateli w sprawowaniu rządów, co widać szczególnie dobrze na przykładzie funkcjonowania instytucji referendum. Dość powiedzieć, że mimo prężnego rozwoju mechanizmów demokracji bezpośredniej nie tylko w Europie, ale i poza nią, ponad połowa wszystkich przeprowadzanych na świecie głosowań ludowych odbywa się właśnie w Szwajcarii.

Demokracja bezpośrednia jest ideą budzącą równie wiele sporów na gruncie nauk prawnych i politycznych. Jest ona często definiowana jako zespół instytucji pozwalających narodowi-suwerenowi na podejmowanie ostatecznych wiążących rozstrzygnięć w sferze życia publicznego. To założenie pozwala na wyróżnienie również mechanizmów demokracji semibezpośredniej, które dają obywatelom kompetencję do wysuwania projektów na szczeblu krajowym, ale nie pozwalają dokonywać ostatecznych rozstrzygnięć.

Szwajcaria to państwo o niezwykle długiej tradycji demokracji bezpośredniej, a jej instytucje zakorzenione są głęboko w jego historii, sytuacji geopolitycznej oraz uwarunkowaniach społecznych. Państwo to jako związek kantonów formuje się już od ponad 700 lat, i co charakterystyczne, jest to proces oddolny. Przez wieki poszczególne gminy i kantony łączyły się, stopniowo tworząc współczesną Konfederację Szwajcarską. W kontekście rozwoju instytucji demokracji bezpośredniej znamienne jest, że już konstytucja z 1848 roku wprowadziła do porządku prawnego instytucję referendum obligatoryjnego.

Aktualnie kwestie ustrojowe w Szwajcarii reguluje konstytucja 1999 roku, w której drugi rozdział Tytułu IV dotyczy inicjatywy ludowej i referendum. Mechanizmy te wykorzystywane są w tym kraju z różnym nasileniem na trzech poziomach – federalnym, kantonalnym oraz gminnym. Ponadto na podstawie konstytucji można wyróżnić trzy typy referendów.

Pierwszy typ to referendum obligatoryjne, wymagalne na podstawie konstytucji. Konstytucja wyróżnia trzy sytuacje, w których musi być ono przeprowadzone: w przypadku zmiany ustawy zasadniczej, przystąpienia Szwajcarii do organizacji zbiorowego bezpieczeństwa lub wspólnoty ponadnarodowej oraz uchwalenia ustawy uznanej przez parlament za pilną. Ustawa taka musi obowiązywać przez czas dłuższy niż rok, a także „nie mieć podstaw konstytucyjnych”. Oznacza to, że ustawa poszerza ustaloną w konstytucji materię ustawową jednocześnie nie będąc w sprzeczności z Konstytucją. Aby wynik takiego referendum był wiążący, uzyskana musi zostać tzw. podwójna większość, czyli większość głosujących oraz większość kantonów. Charakter referendum obligatoryjnego ma również stawiane narodowi w przypadku niejednomyślności izb parlamentu pytanie, czy należy wprowadzić całkowitą zmianę konstytucji.

Drugi typ referendum to referendum fakultatywne, które zainicjowane może być przez przynajmniej 50 tys. uprawnionych lub 8 kantonów (z 26). Referenda takie dotyczą przeważnie ustaw federalnych oraz umów międzynarodowych. Również Zgromadzenie Narodowe ma prawo przedstawić narodowi pytanie dotyczące konkretnych typów umów międzynarodowych.

Trzeci rodzaj referendum polega natomiast na akceptacji w głosowaniu ogólnopaństwowym unormowania zaproponowanego w drodze inicjatywy ludowej.

Instytucje demokracji bezpośredniej w Szwajcarii są dużo silniej wykorzystywane, a obywatele dużo bardziej aktywni, na poziomie kantonów niż na poziomie federalnym. Podstawowym instrumentem w tym przypadku również jest referendum, jednak warto zauważyć, że szczególnie małe kantony, takie jak Unterwalden lub Appenzell, zamiast z tego mechanizmu, korzystają wciąż z najdawniejszej i najczystszej formy demokracji bezpośredniej, jaką jest zgromadzenie ludowe (Landsgemeinde). Z kolei na najniższym szczeblu organizacyjnym – na poziomie gmin – to właśnie zgromadzenie ludowe jest najbardziej rozpowszechnionym mechanizmem, a referendum wykorzystywane jest tylko w około 20% z prawie 3 tys. gmin.

Obywatel Szwajcarii ma możliwość decydowania w drodze referendum o sprawach państwowych co najmniej kilka razy w ciągu roku. Statystyki pokazują, że pod koniec XX wieku ilość referendów wzrosła znacząco i wtedy również frekwencja w głosowaniach federalnych unormowała się na poziomie około 45% (po znaczącym spadku notowanym od początku XX stulecia). Badając udział Szwajcarów w ogólnokrajowych referendach Wolf Linder, znany politolog zajmujący się głównie badaniami nad szwajcarskim modelem demokracji, doszedł do ciekawych wniosków. Twierdzi on, że około 30% społeczeństwa świadome jest praw i obowiązków obywatelskich i zawsze bierze udział w referendach. Około 20%, które nie jest zadowolone z funkcjonowania państwa lub kierunku jego polityki, nie głosuje nigdy. Natomiast pozostałe 50% idzie do urn w zależności od tego, czy kwestia przedstawiona narodowi w pytaniu referendalnym dotyczy ich interesów, czy nie. Ma to znaczący wpływ na zmienny udział obywateli Szwajcarii w przeprowadzanych referendach, który w latach 1990-2009 wahał się od 35% do 55%. Wydawać by się mogło, że nie jest to wysoki wynik, jednak biorąc pod uwagę stosunkowo dużą częstotliwość inicjowanych głosowań, trzeba przyznać, że Szwajcarzy aktywnie uczestniczą w życiu państwa. Świadczy o tym również fakt, że w latach 1990-2009 na 249 przeprowadzonych referendów, aż 70% stanowiły referenda fakultatywne lub polegające na akceptacji inicjatywy ludowej.

Bibliografia i zarazem ciekawa lektura na temat demokracji bezpośredniej (nie tylko w Szwajcarii):

Wolf Linder, Demokracja szwajcarska. Rozwiązywanie konfliktów w społeczeństwie wielokulturowym, Rzeszów 1996

Wolf Linder et al. Demokracja bezpośrednia: szwajcarska demokracja modelem dla XXI wieku?, Wydawnictwo Naukowe Semper, Warszawa 2011

Magdalena Musiał-Karg, Demokracja bezpośrednia w Szwajcarii. Wykorzystanie ICT w procedurach głosowania [w:] Demokracja bezpośrednia: wymiar globalny i lokalny, Lublin 2010

Piotr Uziębło, Demokracja partycypacyjna: wprowadzenie, Wydawnictwo Centrum Badań Społecznych, Gdańsk 2009.

Alicja Limburska

Pozostaw komentarz

Rewolucja a prawo

Rewolucja a prawo

Ostatnio przyszłość Ukrainy decydowała się nie tylko na barykadach Majdanu, ale także, a może przede wszystkim, w zaciszach gabinetów i na sali posiedzeń Rady Najwyższej Ukrainy. W dzisiejszych czasach zarówno dyktatury, jak i rewolucje potrzebują czegoś, co wykazywałoby, że ich działalność jest jak najbardziej legalna. W związku z tym często podczas historycznych wydarzeń dochodzi do prawdziwej gimnastyki legislacyjnej, gdy procedury demokratyczne nie nadążają za biegiem dziejów.

Do takiego przypadku doszło już w 2004 r. podczas tak zwanej „pomarańczowej rewolucji”. Uzgodniona wtedy wspólnie, nowa konstytucja zmieniająca system rządów Ukrainy z prezydencko-parlamentarnego na parlamentarno-gabinetowy, była przyjmowana w dosyć dużym pośpiechu. Tak dużym, że dopuszczono się niewielkiego, acz istotnego niedopatrzenia. Art. 159 konstytucji Ukrainy z 1996 r. wskazywał, iż każdorazowa zmiana tejże wymaga opinii Sądu Konstytucyjnego Ukrainy (odpowiednik naszego Trybunału Konstytucyjnego). Tenże opiniował wprawdzie pierwotny projekt konstytucji jeszcze z 2003 r., a także kolejny z projektów już po poprawkach parlamentu, jednakże w zamieszaniu wokół „pomarańczowej rewolucji” zapomniano dostarczyć mu wersji ostatecznej z pewnymi redakcyjnymi zmianami, przegłosowanej przez Radę Najwyższą Ukrainy 8 grudnia 2004 r. Należy pamiętać, że wtedy zmiany w konstytucji zostały przegłosowane między innymi dzięki głosom popierającej Wiktora Janukowycza Partii Regionów. W tym momencie wiedziano już, iż z dużym prawdopodobieństwem kolejnym prezydentem Ukrainy będzie Wiktor Juszczenko i odchodzącej władzy opłacało się daleko idące ograniczenie jego kompetencji.

W 2010 r. sytuacja wyglądała już zgoła inaczej – prezydentem był Wiktor Janukowycz i władze Partii Regionów nie miały żadnych wątpliwości, iż powrót do konstytucji z 1996 r. byłby dla ich stronnictwa korzystny. Jej 252 posłów wystąpiło do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie legalności procedury zmiany konstytucji z 2004 r. Tenże, wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. stwierdził, iż zmiana Konstytucji w 2004 r. została przeprowadzona niezgodnie z procedurą, w związku z czym przywrócił obowiązywanie Konstytucji z 1996 r. Natychmiast pojawiły się głosy, iż na Ukrainie wprowadzono dyktaturę. Jednak z punktu widzenia prawnego wyrokowi trudno byłoby cokolwiek zarzucić, gdyby nie jedna kwestia. Już wcześniej, podczas prezydentury Juszczenki, dostrzeżono problem sposobu przeprowadzenia zmian w konstytucji i zaskarżono wspomniane zmiany do Sadu Konstytucyjnego. Jednak w lutym 2008 r. Sąd nie podjął się rozpatrywania sprawy, używając dziwacznego argumentu, iż z chwilą wprowadzenia nowej Konstytucji z 2004 r. przestała obowiązywać stara Konstytucja z 1996 r. i nie można rozpatrywać legalności jej zmiany na podstawie starych przepisów. Takie podejście oznaczałoby, że żadna konstytucja na świecie nie może cieszyć się jakąkolwiek ochroną, gdyż jej zmiany mogłaby dokonać nawet zwykła, niekwalifikowana większość posłów, by później powołać się przed Trybunałem na to, że stara konstytucja już nie obowiązuje i jej zmian nie można podważać na podstawie jej przepisów. Pokazuje to jednak, że Sąd Konstytucyjny przy rozstrzyganiu tego typu kontrowersyjnych zagadnień nie zawsze posługiwał się jedynie literą prawa, lecz także wymogami i naciskami politycznymi. Dodatkowo niektórzy podnosili, iż skoro w 2008 r. rozpatrzono już to zagadnienia, to nie można było ponownie go badać, gdyż przysługiwała tej sprawie zasada rzeczy osądzonej, a nie pojawiły się żadne nowe okoliczności, które rozpatrywanie takie by umożliwiały.

I tak dochodzimy do czasów współczesnych oraz prawdziwej legislacyjnej karuzeli, jaką zafundowali nam ostatnio parlamentarzyści opozycyjni wraz z uciekinierami z rządzącej Partii Regionów.

Zaczęło się od rezolucji Rady Najwyższej z dnia 20 lutego 2014 r. potępiającej przemoc, zakazującej prowadzenia w kraju operacji antyterrorystycznej, używania broni palnej przez milicję oraz odbierającej prezydentowi uprawnienia do wprowadzenia stanu wyjątkowego. Gest ten był bardzo potrzebny podczas najzajadlejszych zamieszek na Ukrainie, gdyż wskazywał zarówno protestującym, jak i służbom mundurowym Ukrainy, że władza potępi eskalację konfliktu oraz wyprowadzi ewentualne konsekwencje wobec tych, którzy siłą spróbują rozpędzić protestujących. Jednak, aby rezolucja ta miała jakiekolwiek umocowanie prawne, to zgodnie z konstytucją Ukrainy musiałaby przecież mieć formę ustawy, być najpierw podpisana przez przewodniczącego parlamentu, a następnie wręczona do podpisu Janukowyczowi, który wciąż posiadał prawo weta.

Dalej poszło już z górki – parlament, nawet nie przy pomocy ustawy, a rezolucji, darował winy Julii Tymoszenko oraz nakazał jej uwolnienie, wchodząc w kompetencje władzy sądowniczej i omijając niewygodny fakt, iż ustawę znowu musiałby podpisać Janukowycz. Kolejną rezolucją uwolnił dalszych 23 więźniów politycznych. Przy pomocy innej rezolucji i bez absolutnie żadnej podstawy prawnej Rada Najwyższa odwołała wyrok Sądu Konstytucyjnego z 30 września 2010 r. oraz przywróciła konstytucję z 2004 r. Dodajmy, że po raz kolejny odbyło się to bez opinii Sądu Konstytucyjnego wymaganej przez art. 159 konstytucji Ukrainy, na podstawie braku której Sąd zanegował jej pierwotną zmianę. Jak widać niektórzy nie uczą się na błędach. Następnie Rada Najwyższa dołożyła prawdziwą wisienkę na torcie w postaci rezolucji (znów nie ustawy) o „samousunięciu się” prezydenta od wypełniania obowiązków konstytucyjnych, pomijając całkowicie wskazaną w art. 111 Konstytucji Ukrainy procedurę impeachmentu prezydenta, która wymagałaby od parlamentarzystów powołania komisji śledczej oraz specjalnego prokuratora, przeprowadzenia śledztwa oraz formalnego oskarżenia prezydenta przed Sądem Konstytucyjnym, który podjąłby ostateczną decyzję w sprawie odwołania obowiązującego prezydenta. Ale jak Rada Najwyższa miałaby oddać Janukowycza pod osąd Sądu Konstytucyjnego, skoro w kolejnej rezolucji odwołała wszystkich powołanych przez siebie sędziów Sądu Konstytucyjnego, w odwecie za wyrok z 2010 r., na podstawie bardzo naciąganego zarzutu złamania przysięgi sędziowskiej?

I tu dochodzimy do konkluzji oraz największego problemu demokratycznych zasad i regulacji, które mają zabezpieczać kryzysy konstytucyjne. Otóż dopóki kryzysu nie ma, to regulacje te wyglądają pięknie na papierze, bo nie trzeba ich stosować. Ale gdy już kryzys się zdarzy, to stają się praktycznie niewykonalne i nikt na nie nawet nie patrzy. Bo czy wyobrażamy sobie, że parlament rzeczywiście powołuje komisję śledczą, która zagłębia się w swoich pracach przez jakiś rok, a tymczasem nadal prezydentem pozostaje Janukowycz? Wyobraźmy sobie sytuację, że Janukowycz zamiast podpisać „Porozumienie na rzecz uregulowania kryzysu na Ukrainie”, które i tak nigdy nie weszło w życie, rzeczywiście wyprowadziłby czołgi na ulicę. W jaki sposób ktokolwiek mógłby wtedy myśleć o spełnianiu demokratycznych procedur i postępowaniu zgodnie z literą prawa.?

Tyle, że niestety, gdy przestajemy przestrzegać tych procedur i zasad, to pojawia się ogromna pokusa do wykorzystywania sytuacji i pośpiesznego tworzenia kolejnych rezolucji oraz równie pospiesznego wymierzania sprawiedliwości – takim przykładem, poza wspomnianym wcześniej odwołaniem prezydenta i całkowicie nieuprawnionym odwołaniem sędziów Sądu Konstytucyjnego, może być kolejna rezolucja Rady Najwyższej,  pozbawiająca Janukowycza jego posiadłości. Okoliczności jej nabycia od Skarbu Państwa Ukrainy w 2007 r., gdy Janukowycz był premierem, rzeczywiście budzą wielkie wątpliwości (ujawniono to dopiero w 2009 r., ale nigdy nie podano kwoty, za jaką Janukowycz kupił ogromne połacie ziemi państwowej), jednak znowu Rada Najwyższa wchodzi tutaj w kompetencje władzy sądowniczej. Parlament zaczął spełniać funkcje wykonawcze, mianując urzędników, decydując o wyborach lokalnych. Prawdziwym zamachem na niezależność sędziowską jest również uchwalona właśnie ustawa odbierająca Radzie Sądowniczej prawo oceniania, powoływania i odwoływania sędziów wszystkich sądów i przyznając takie uprawnienia Radzie Najwyższej Ukrainy. Dodatkowo nowy przewodniczący parlamentu, Ołeksandr Turczynow, który zgodnie z konstytucją po odwołaniu prezydenta pełni jego obowiązki oraz wykonuje de facto obowiązki premiera, zgromadził w swoich rękach ogromną władzę. Aż strach pomyśleć, jakie mogą być następne kroki rządzących, którzy wszelkie procedury demokratyczne oraz konstytucyjne uważają za nieistotne. Po raz kolejny trzeba się też zastanowić, czy na Ukrainie obywatele nie trafili właśnie z deszczu pod rynnę.

Zbigniew Judek

Pozostaw komentarz